隨著市場經濟的快速發展,企業面臨著高杠杆,而個人也面臨著嚴重的債務負擔。資料顯示,1997年我國居民負債率僅為3%,2020年第三季度nifd季報為61.4%,個人過度負債及其引發的社會問題已引起廣泛關注。構建個人破產法律制度已成為完善國家治理體系的必然舉措。在推進個人破產法律制度建設的過程中,國家政策起著主導和促進作用,屬於國家治理體系的元政策。如《關於加快完善新時期社會主義市場經濟體制的意見》和《關於加快完善市場主體退出制度的改革方案》都對個人破產制度建設進行了論述,為個人破產法律制度的構建奠定了基礎,指明了方向。其中,加快完善市場主體退出制度的改革方案也針對實踐中存在的突出問題提出了分步解决的辦法,為個別立法模式提供了指導。元政策致力於解决社會現實中的問題,從而保護和促進社會公共利益,是國家和政府依法履行職能的體現,因而在追求目標的過程中具有實質的合法性。然而,就其形式而言,難以抗拒對法律程式和法律形式的思考,這也是眾多學者提出要防範“政策規則”的原因之一。各地還按照國家出臺的政策,在制度目標上積極試行與個人破產制度價值相近的“個人債務集中清算”工作,並出臺了適用於部分地區的司法實施指南。如浙江省高級人民法院出臺了《浙江省法院個人債務(類似個人破產)集中清算工作指引(試行)》。此前,浙江省溫州市中級人民法院、台州市中級人民法院等法院先後出臺了《關於實施個人債務集中清算的意見》;山東省東營市中級人民法院於2020年12月1日率先下發了《個人債務清償實施意見(試行)》。在試點法院為化解債務危機、解决社會問題作出重要貢獻的同時,《實施意見》作為司法政策在法制建設中的作用值得思考。通過梳理政策檔和各地個人清債實踐,各地出臺的司法政策存在以下難點:1.政策依據不明確、不統一。通過對地方政策的梳理,民事訴訟法成為現行司法政策的主要依據。企業破產法所體現的宗旨、原則和精神對這些司法政策有著重要的影響。一些檔案還把元政策作為制度基礎。如瀘州市龍馬潭區人民法院發佈的《個人破產清算實施辦法(試行)》第一條明確提出,“按照加快完善市場主體退出制度的改革方案”。但“原則”、“目的”和“精神”的依據缺乏明確性,理論上存在諸多學術觀點,與法律法規的明確性和確定性不符,留下過多的解釋空間,將影響制度的準確實施。